La Organización de Cooperación de Shanghai: promesas y decepciones

Un dramático mapa en el cual se explican unos hipotéticos objetivos de la Organización de Cooperación de Shanghai para detener una supuesta ofensiva estratégica americana-israelí hacia Asia Central. La composición forma parte de la pieza: Russia-China: SCO Military Alliance Challenges US-NATO Unipolar World, publicada en septiembre de 2008 por Voice of Russia. En nuestro post, el embajador y profesor Juan Sánchez Monroe precisa cuáles han sido hasta el presente las finalidades que orientan a la OCS, con sus logros y limitaciones

Sobre la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) se habla y escribe tanto que bien vale la pena dedicarle un vistazo desprovisto de prejuicios y lo mas objetivo posible. y precisamente ahora, cuando en la próxima cumbre de sus presidentes, la organización definirá el papel que jugara en la región y en el mundo, a partir del abandono norteamericano de Afganistán, después del 2014.

La OCS  fue fundada el 15 de junio del 2001. El año pasado celebro su primer decenio oficial, pero en realidad, sus antecedentes se remontan al llamado Quinteto de Shanghái, integrado por Rusia, China, Kazajstán, Tayikistán y Kirguistán, que en 1996 firmaron un ccuerdo para el fortalecimiento de la confianza en la esfera militar a lo largo de la antaño extensa y conflictiva frontera chino-soviética. Por eso, el  primer tema de su atención fue el de las fronteras, al que pronto se unió  la preocupación por la inestabilidad que generaba para la región la situación interna en Afganistán. Eso hizo que, de las fronteras, la atención  pasara al concepto más amplio de seguridad.

En el 2001 al grupo se unió Uzbekistán que no tiene fronteras con China, pero si con Afganistán,  y se anuncio el nacimiento de la nueva organización, que al despegar abarcaba un área de más de 30 millones de kilómetros cuadrados,  con 1.500 millones de habitantes, lo que hacía de ella una fuerza lo suficientemente grande como para convertirla en un polo de atracción

Los presidentes de los estados miembros de pleno derecho de la OCS, así como de aquellos países que poseen el estatus de observadores

En busca de la identidad propia o definiendo el contenido

La nueva Organización tomo sus principios de la Declaración Chino-Rusa  de 1997 sobre la construcción de un mundo multipolar y del “Gran Tratado” entre la Federación de Rusia y la República Popular de China, firmado ese mismo año, cuyas bases son  el respeto a la soberanía y la integridad territorial, al derecho de cada país a  elegir su propio camino de desarrollo, y el apoyo mutuo en la lucha contra el separatismo. La sola enumeración de estos principios  nos dice que no estamos ante un tratado como las que existen en Occidente.

El hecho de que la OCS no se parezca a nadie crea muchas confusiones. Es bastante común verla como un simple mecanismo para la competencia chino-rusa por el control del Asia Central, que funciona en base una especie de dicotomía  representada por una tendencia hacia la colaboración económica y de otra parte, busca la seguridad, siendo  la primera expresión del interés chino, y la segunda, del ruso. Claro que hay diferencias y competencias entre chinos y rusos, pero la cosa no es tan mecánica. Ambos tienen igual interés en los dos temas, aunque al interior de ellos se diferencien en cuanto a prioridades, ritmos y, desde luego, la importancia de los proyectos.

Por ejemplo, ambos países están de acuerdo en la idea propuesta por China de crear  una Zona de Libre Comercio, pero los rusos sostienen la necesidad de realizarla  paulatinamente; dicen que  para proteger las económicas de los países más débiles. De ahí su preferencia por la creación de la Unión Aduanera, que es su propio proyecto. Algo semejante ocurre   con otro idea de Beijing: el de la creación del fondo de desarrollo para el financiamiento de las inversiones. Los rusos quieren que se haga una cuenta especial manejada  por la Unión de Bancos de la Organización, mientras los chinos abogan por la creación de una estructura con participación proporcional, lo que en opinión de Moscú afectaría la igualdad entre los miembros.

El análisis del nacimiento y desarrollo de la preocupación principal que unió a los miembros de la OCS nos puede dar una visión mas integral y verídica de lo que en realidad representa esta organización. Como se dijo, ella nació de la necesidad de crear un mecanismo permanente de diálogo sobre los problemas comunes que les generaban  las fronteras y Afganistán. En el 2001 al Grupo se unió Uzbekistán, cuyas fronteras son solo con este último. Se anuncio entonces el nacimiento de una nueva organización, que  en su primera Declaración  planteó como prioridades los problemas de la seguridad; a saber, la lucha contra el terrorismo, el separatismo y el extremismo, e incorporó a la agenda el tema de la cooperación económica.

Con la aparición de esa problemática se ha empezado a hablar de la OCS como de un organismo de integración. Cosa que no nos parece tan cierto, porque los volúmenes de los intercambios dentro de sus miembros son inferiores o tienen ritmos de desarrollo más bajos que los de sus diferentes integrantes con Estados que están fuera de la organización. Desde luego que aquí hay proyectos que son de integración y en la mayoría de los casos, su ejecución marcha bien, pero su volumen es tan insuficiente que si la OCS fuera una entidad integracionista, bien podría anunciarse se fracaso. El problema está en que los proyectos que caloriza la organización más que económicos, son de seguridad económica: energética, alimentaria, acuática, comunicacional, informática, financiera. De manera que los proyectos económicos refuerzan el carácter de la OCS como una organización de seguridad en el sentido más amplio. En eso se  diferencia de la OTAN y de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva, que son alianzas militares, o de la UE y el proyecto Euroasiático promovido por Rusia, que son organismos de integración económica. Aquí estamos ante una entidad de seguridad y cooperación con tres dimensiones más o menos bien definidas: la  seguridad propiamente, la cooperación económica y la esfera humanitaria de la que apenas se habla. Dicho de otra manera, la OCS es algo como lo que algunos en Europa Oriental aspiraban que surgiera en los años setenta del llamado proceso de Helsinki.

Esta definición es importante para prevenir la ilusión, a veces presente en algunos análisis, de que  Rusia y China son aliados militares. Los ejercicios que se realizan en el espacio de la OCS son de las distintas fuerzas de seguridad, no de los ejércitos

La guerra contra Irak en el 2003, mostró al  grupo la necesidad de una mayor y mejor definición de su carácter y contenido. A partir de entonces, se comenzó a  insistir en que se  respetara el papel de la ONU en la solución de los conflictos, y a enfatizar la importancia de la coordinación política de sus miembros.

En el 2004,  se creó la denominada Estructura Antiterrorista Regional (RATS), que ha devenido en su órgano permanente más importante con sede en Taskent.

Fuerzas rusas en un ejercicio desarrollado en Asia Central, en el marco de unas maniobras de países miembros de la OSC

En el 2005, la OCS adopto dos decisiones de extraordinaria importancia para la definición de su personalidad. Acordó que se ampliaría a nuevos miembros y que asumiría la responsabilidad por la seguridad en su región.  A tenor de ello,  hizo un llamamiento a Washington para que fijara la fecha para la retirada de sus tropas del  territorio de sus estados miembros. Ese mismo año se creó además el grupo de contacto OCS-Afganistán, que se ocupa principalmente de la asistencia humanitaria.

A partir del 2005, la situación interna de la Organización comenzó a volverse más compleja. Las llamadas revoluciones de colores en Georgia y Ucrania hicieron que la sublevación fuera vista como la confirmación de que Estados Unidos subvertía el orden en los países centroasiáticos, y esto fortaleció las tendencias anti norteamericanas en la región. Pero ya la cumbre de Dusambé en el 2007 estuvo bajo los efectos de la situación en Osetia del Sur, que desemboco en la guerra entre Rusia y Georgia en agosto del 2008. Ese evento resintió el proceso de Shanghai, porque el apoyo de Moscú a la independencia de Abjasia y Osetia del Sur fue percibido por sus socios como una contradicción con el principio de lucha contra el separatismo que es uno de los pilares en que se asienta la solidaridad dentro de la OCS. Ni Beijing, ni ninguno de los otros miembros se identificó públicamente con ese acto de Rusia,  y  de una u otra manera todos se sintieron  posibles objetos de acciones semejantes, dada la existencia en casi todos de importantes minorías de ruso parlantes, que viven  de manera compacta en determinadas regiones.

Para tener una idea del significado de lo que se ha dado en llamar el “espíritu de Shanghai”, basta comparar la actitud del Grupo hacia la acción de Moscú, con el apoyo que brindo a China ante el conflicto con su minoría uigur acaecido mas tarde en Urumchi.

El reconocimiento por Rusia de la independencia de Abjasia y Osetia del Sur   estimuló  el principio de la multivectorialidad en la política exterior, preconizado por la mayoría de los países ex soviéticos, y que algunos interpretan como la utopía de mantener a la vez relaciones de alianza estratégica con polos opuestos del nivel mundial o regional. Al parecer, para algunos en el Asia Central ex soviética no está todavía claro que no es posible ser al mismo tiempo aliado de Israel y de Irán, por solo citar un caso.

Las dificultades en el orden político llevaron la organización a centrar la atención en aspectos menos conflictivos: los de la seguridad económica. Si bien la tendencia al incremento de estos temas se venía manifestando desde que comenzaron a vincularse a la Organización India, Pakistán e Irán, ahora la necesidad de encontrar soluciones para enfrentar la crisis financiera, los hacía más perentorios, al tiempo que brindaban la oportunidad para mantener la cohesión dentro de la organización.

Momento cimero de esta tendencia a la priorización de los problemas económicos fue la Novena cumbre en Ekaterimburgo, en julio del 2009, donde el presidente chino, Hu Jintao informo que su país concedería a los demás estados miembros 10 mil millones de USD para enfrentar la crisis mundial, mediante inversiones en diferentes proyectos dentro de sus territorios.

Esta tendencia economicista se mantuvo en las dos cumbres siguientes e incluso, en la de Kazajstán, en el 2011, resonó la propuesta de Vladimir Putin para abandonar el dólar en las relaciones financieras dentro del grupo y sustituirlo por las monedas nacionales.

Pero entre estas dos cumbres tuvo lugar la revuelta popular en el Kirguistán en el verano del 2010, y los serios conflictos étnicos en el Sur de ese país, cuyos ecos llegan hasta nuestros días.  Muchos, dentro y fuera de la OCS no pudieron entender su observación tan estricta del principio de no intromisión en los asuntos internos y su manejo del problema con la sola ayuda humanitaria. De cualquier forma, la incapacidad mostrada por la organización para influir positivamente sobre la situación interna de un estado miembro es algo que no contribuye a proyectar de ella una imagen de solidez.

Para evitar esta situación poco favorable, la Organización se ha esmerado en poner énfasis en el aspecto y los temas que beneficien su propia cohesion interna. Como resultado, muchas cosas han comenzado con gran impulso, pero después se han estancado. Hoy a la OCS se le plantea una situación cualitativamente nueva, porque habiendo sido Afganistán una de las causas que motivó su surgimiento, los asuntos referidos a ese país han ocupado un  espacio  casi marginal, debido a que la invasión norteamericana que siguió al 11-S convirtió a la OCS en una especie de observadora de la situación. Con toda intención, Estados Unidos nunca ha contado con el Grupo para llevar a cabo su política y trata sus asuntos sobre una base bilateral con cada uno de los estados miembros, lo que le permite  encontrar entre ellos aliados puntuales para  trabajar contra  los planes de la OCS que puedan afectar su objetivo de abandonar Afganistán sin irse de una zona que le permite monitorizar tanto a China, como a Rusia.

La situación afgana posterior al 2014 crea gran preocupación en la región, al extremo de que algunos especialistas locales exponen el temor de que en el área pueda surgir un “Gran Talibán” que vaya desde las fronteras indias hasta las rusas. Eso hará, según el profesor Serguei Luzianin, del Instituto del Lejano Oriente, de la Academia de Ciencias de Rusia, que el tema de Afganistán sea central en las deliberaciones durante  la Cumbre de Beijing.

En la OCS existe consciencia sobre la necesidad de alguna forma de diálogo con Washington para neutralizar los peligros a la seguridad regional que emanarán de Afganistán y Pakistán después del 2014 , pero algunos le temen a la influencia que pueda lograr Estados Unidos sobre la toma de decisiones dentro de la Organización. Es claro que no será fácil para Moscú y Beijing  organizar ese diálogo cuando el interés predominante de  los  norteamericanos es el de comunicarse con el resto de los países miembros al margen de ambos.

La burocratización de la OCS

Uno de los objetivos de los fundadores de la OCS era dar a la organización una estructura sencilla, ágil y barata. Se decidió que su máximo órgano seria el Consejo de líderes, que se reúne una vez al año para decidir sobre cuestiones previamente analizadas  por el Consejo de los jefes de gobierno, que también se reúne anualmente y el Consejo de los ministros de relaciones exteriores, que sesiona con la misma periodicidad. El trabajo burocrático estaría en manos de un pequeño Secretariado. Sin embargo, parece que hay herencias que no se dejan marginar tan fácilmente. A partir del 2005, comenzó a crecer el número de encuentros de todo tipo: las reuniones de los secretarios de Seguridad, de los Ministros de Defensa (aunque esta no es una organización militar), de los tribunales supremos, de los dirigentes de los organismos de finanzas y control estatal, de los ministros de Salud, de cultura, de transporte, Comercio Exterior, de los ministerios para situaciones de emergencia y otros muchos eventos, que requieren todos de una cohorte  de funcionarios, secretarios, técnicos de distintos tipos, choferes etc. De manera que la próxima Cumbre tendrá que ocuparse de la búsqueda de las vías para la desburocratización de la organización.

La ampliación

La ampliación es posiblemente el tema más complejo y diificil al que se haya enfrentado la OCS, porque de ella depende el carácter mismo de esa agrupación. Cuando se revisa la prensa diaria de algunos países, particularmente la rusa, surge la impresión de que estamos ante un proceso sostenido de extensión del radio y de crecimiento del número de miembros de la Organización. Sin embargo, los hechos dicen más bien lo contrario. Desde el 2001, no se ha podido incorporar a  ningún miembro pleno nuevo. En el 2004 se creó la categoría de observador y se le concedió a Mongolia. Un año después, en julio del 2005, se le otorgo también a Pakistán, Irán y la India, después de lo cual no ha entrado nadie más en esa condición. En lugar de ello, en la misma reunión se creó el estatus de invitado, que  adjudicaron a Afganistán y a Turkmenistán. El Secretariado de la Organización trabajo fuertemente para que los turkmenos ingresaran como miembros plenos en la cumbre de Biskek en el 2007, pero el gobierno de ese país no está interesado en alterar lo mas mínimo su condición de neutralidad. Todo parece indicar que los chinos lo  invitaran a la próxima Cumbre y que asistirá, interesado sobre todo en sus relaciones energéticas con Beijing y en las decisiones que tome el grupo entorno al Afganistán post 2014, país del que es limítrofe.

De manera que en la OCS coexistían tres formas de vinculación: miembro pleno, observador e invitado. La diferencia entre estos dos últimos está en que el observador tiene derecho a conocer los documentos clasificados de las Conferencias, mientras que el invitado debe solicitar la información sobre los asuntos que le interesan. Pero en los últimos dos años comenzó a introducirse una cuarta categoría: la de “socio para el diálogo”, que se le concedió a Sri Lanka, Bielorrusia y en la Cumbre de Beijing se le otorgará a Turquía. Sus prerrogativas y derechos aun no los tenemos claros, pero como su nombre indica, parece que se trata de un sujeto con el que se discuten determinados temas.

La decisión adoptada por la OCS en el 2005 de ampliarse buscaba ante todo incrementar el número de miembros plenos. Particularmente atractiva era la idea de que  estos crecieran a partir de los observadores y ahí surgió la cuestión de quién, cuando y como. Rusia privilegiaba a la India, mientras China defendía a Pakistán. En un momento dado pareció que se había llegado a una fórmula aceptable, pero al final resultó que no. Entonces en la Cumbre de  Ekaterimburgo, en el 2009, se creó un grupo para redactar  un documento regulador. Recientemente se informó que ya el Reglamento estaba listo y que sería presentado a la reunión de Cancilleres. Días antes, el 13 de abril del 2012 el Canciller Lavrov había  declarado el apoyo de Rusia al ingreso de India y Pakistán en la organización. Pero, para su sorpresa, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores reunido el 11 de mayo del 2012, no parece haber llegado acuerdos sobre ese tema, ya que sólo se ha anunciado la decisión de pasar a Afganistán de invitado a observador, y de dar cabida a Turquía como “socio para el diálogo”. Es obvio que el tema de la ampliación es fuente de enconadas tensiones internas y que tienen que ver con el siempre ausente, pero presente factor norteamericano.

Estados Unidos y la OCS

No hay que ser un gran analista para percatarse de que si a alguien no conviene la ampliación y fortalecimiento de la Organización de Cooperación de Shanghái es, precisamente, a Estados Unidos, porque la geografía de esta agrupación les recuerda en mucho el mapa de la alianza fantasma chino-soviética de los años 50. Para romper ese parecido, tan temprano como en el 2002, EE.UU manifestó su interés de estar presente en la OCS como observador. Su iniciativa tomó por sorpresa a la mayoría de los miembros de la  Organización, que se vieron obligados a reaccionar sin preparación previa: Uzbekistán – socio fuerte entonces de EE.UU–,  la apoyó; China se opuso; Rusia y Kazajstán maniobraron para evitar una escisión sobre el tema y para no disgustarse con los norteamericanos, a quienes apoyaban en lucha contra el Talibán.

Después que la Organización decidiera ampliarse en el 2005, Estados Unidos ha aprovechado sus amistades dentro de los miembros plenos para promover la idea de su adhesión como observador. Es claro que se acerca el momento en que habrá que decidir sobre esta escabrosa cuestión y parte de la preparación artillera para ello, parecen ser las palabras del Ministro ruso de Relaciones Exteriores, el pasado 24 de abril del 2012, cuando sentenció: “En su actuación en los asuntos regionales, los terceros países tienen que renunciar al principio de “con nosotros o contra nosotros”.


Conclusiones

De una manera u otra, el tema de las relaciones futuras de la Organización con Estados Unidos estará presente en la cumbre de Beijing; aunque sólo sea por el hecho de que no es posible dejar de abordar la cuestión de su salida de Afganistán, y de la herencia que dejará. A su vez, de las perspectivas de solución que  adquiera la aspiración norteamericana dependerá el carácter futuro mismo de la OCS.

La condición de observador que se dará a Afganistán aumentará la responsabilidad de la Organización por la suerte de ese país, que el proyecto de Declaración final de la Cumbre, aprobado por los cancilleres, quiere ver como un “Estado libre, pacifico, neutral y próspero”. Para alcanzar este objetivo, los líderes de la OCS parecen estar apostando por la lucha contra el narcotráfico y el extremismo, por el acuerdo entre las distintas tendencias grupos y etnias dentro de Afganistán, la ayuda humanitaria y la creación de infraestructuras que vinculen ese país con el resto del mundo; porque hasta ahora ningún miembro de la OCS se ha mostrado dispuesto a enviar tropas a Afganistán, salvo China que se ha declarado en condiciones de hacerlo, pero bajo la egida de las Naciones Unidas. En otras palabras, OCS no ve una solución  militar al problema afgano.

Una decisión controvertida es la de conceder a Turquía la condición de “socio para el diálogo”. El proyecto de Declaración final  contiene una fuerte condena a los planes de instalación del escudo antimisiles en Europa, y Ankara es uno de los gobiernos que ha brindado su territorio para ello. Salvo que ese sistema sea uno de los puntos centrales del “diálogo”, la condición de socio de Turquía no parece encajar mucho dentro de la lógica.

Según el proyecto de Declaración final, los Presidentes constatarán en Beijing que  “la situación mundial sigue compleja, se mantienen la inestabilidad y las indefiniciones no disminuyen el nivel de la amenaza terrorista y continúan las convulsiones en el Oriente Medio y  África  Norte, fenómenos que representan amenazas potenciales a la estabilidad en la región”.

Juan Sánchez Monroe, La Habana

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